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鄉村治理 - 賀雪峰首頁
論農民收入斷裂帶
2019-06-18
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    一、導論

    在存在著普遍自給自足農業和非正規經濟的情況下,精準統計農戶收入是很困難的。而在某種意義上,對農戶收入狀況的掌握又與國家實施若干政策的效果有直接密切關系,尤其是農村低保與精準扶貧,既是惠民工程,是全民奔小康的基礎工程,又是任何一個現代社會的基礎政策。問題是,作為一項國家基礎能力的農戶收入統計在當前仍然有很多無法克服的困難。也正因此,在評定農村貧困戶和低保戶時就不僅要劃出貧困線和低保線的收入標準,并計算農戶收入是否在貧困線與低保線以下,還要有定性的評定,如識別貧困戶的所謂六步法:“一進二看三算四比五議六定”,以及脫貧必須要“三不愁、兩保障”,其中最主要的就是要經過“社區瞄準”,其前提又是地方性的共識性判斷。村莊熟人社會是產生地方性共識判斷最重要的基礎。

    因為很難精準統計農戶收入,僅僅靠統計收入就很難依據貧困線與低保線劃定貧困戶與低保戶。從理論上講,“社區瞄準”又很可能因為受到人際關系等影響而出現瞄準偏離。這樣就會造成一個兩難:一方面是農戶收入很難精確統計,從而無法通過相對客觀的收入標準來精準識別貧困戶和低保戶;另一方面,“社區瞄準”又容易受到社區人際關系的影響,尤其是受到村干部人為因素的影響,由此造成識別的不精準。從這個意義上講,精準識別貧困戶和低保戶幾乎是不可能的。不過,在農村低保與扶貧實踐中,相對來講,最近幾年借助大數據比對手段較好地實現了低保戶的精準識別,而農村貧困戶識別則仍然存在著嚴重的不精準問題。在大數據比對技術普及之前,農村低保識別也十分不準確,甚至普遍出現了“開豪車吃低保”的情況。大數據比對極大地提高了農村低保識別的精準度。

    之所以會造成以上差異,很重要的一個基礎性問題是我們如何理解當前村莊熟人社會中的農戶收入結構。實際上,當前農村熟人社會存在著一個具有高度地方性共識的農民收入斷裂帶,在這個收入斷裂帶以下的農戶,其家庭困難情況是眾所周知的,也是村莊內無人能比的,這種具有高度共識性的貧困是“社區瞄準”一定可以瞄得準的。斷裂帶以上的農戶收入則相對差距不大,即使有差距,往往也只是家庭勞動力人口占比、勤勞還是懶惰以及機會多寡造成的。只有深入理解“農民收入斷裂帶”這個概念,才能更好理解當前農村識別貧困戶和低保戶中存在的問題。

    二、中國農民收入的特征

    因為鄉村工業化進路的差異,沿海發達地區農村普遍在上世紀末完成了鄉村工業化,大部分農村已經融入城市成為沿海城市帶的一部分。因為可以就近獲得本地非農化收入,沿海發達地區農村農戶家庭收入相對比較高,且村莊部分創業農戶成了年收入數百萬元甚至更多的企業家,農村社會有比較大的分化。總體來講,已經工業化了的沿海發達地區農村,農民已經比較富裕,貧困化程度較低,   無論是扶貧還是最低生活保障都不再是當地基層工作的重要方面。

    對于全國絕大多數農村來講,雖然在上世紀八十年代一度有鄉鎮企業的蓬勃發展,但進入新世紀,中西部地區絕大多數鄉鎮企業關閉,農村務工經商機會消失。時至當前,中國絕大多數農村的農戶家庭都已經形成了普遍性的“以代際分工為基礎的半工半耕”家計模式,農戶收入來自兩個部分:一是農業收入,二是務工經商收入。且一般是中老年父母留村務農,年輕子女進城務工經商。在農村土地有限、人多地少的情況下,農村中青年勞動力進城務工經商極大地增加了農戶家庭收入。隨著城市化的深入,有越來越多農戶全家進城,退出了農村和農業獲利機會,一些不愿或無法進城的農村勞動力因此增加了從農村和農業獲利的機會。這樣一來,當前中國一般農業型農村就有四種主要的農戶家庭收入模式。第一種,“半工半耕”模式,主要是年輕子女進城務工經商,年老父母留村務農。這種模式占到當前中西部農村農戶家庭的70%左右。第二種,全家進城模式,農戶家庭收入主要依靠在城市務工經商收入,不再從事農業生產,來自農村和農業的家庭收入十分有限。第三種,“中堅農民”模式,即不愿或無法進城的農戶家庭通過獲取進城農戶讓渡出來的農村獲利機會,在不離開農村的情況下獲得不低于外出務工的收入。這個“中堅農民”群體占比不大,對于農村治理卻十分重要。第四,小農家庭農業模式,農戶家庭主要收入來自耕種自家承包地的有限農業收入,缺少種自家責任田以外的其他大筆收入。這樣四種模式的前提是,農戶家庭是正常的有勞動力的家庭。有些特殊家庭沒有勞動力,比如孤兒或無子女老年人。這些無勞動力的特殊家庭或群體已被納入國家救助體系中,接受在孤兒救助和五保救助基礎上建立的特殊困難救助。從實踐上看,這個救助力度還是比較大的。尤其重要的是,因為特殊困難群體情況特殊,容易識別,特困救助在實踐中很容易操作,具有很高的瞄準率,也極少引發負面輿情。還有一種特殊情況是農戶家庭主要勞動力重病或重殘,重病重殘的主要勞動力不僅無法勞動以獲得收入,而且可能需要家人照顧,就造成這樣的家庭缺少勞動收入。此外還有一種情況,就是單親家庭,包括離婚或喪夫喪妻家庭,既要照顧父母或子女,又要勞動以獲得收入,家庭收入就不高,條件就不好。

    三、農戶家庭收入的規律

    當前中國農村,因為幾乎所有農戶都從集體承包了人均分配的承包地,同一村社范圍,農戶的農業收入相差不多。從全國來講,雖然同一個村社集體是按人均承包的耕地,不同地區資源條件差異卻很大:有的地區人少地多,且土地肥沃,農戶就可以從土地上獲得更高水平的農業收入;另外一些地區人多地少且土地貧瘠、灌溉困難,農戶只能從土地上獲得有限的農業收入。

    在分田到戶以前乃至分田到戶以后很長一個時期,全國絕大多數農村,農民收入主要來自農業。上世紀70年代鄉鎮企業崛起,出現了普遍的“離土不離鄉、進廠不進城”,農民在不離開農村的情況下獲得務工收入。一個地方鄉鎮企業發展越好,就為當地提供了越多務工收入的機會,這個地方的農民就越富裕。上世紀末,全國性勞動力市場開始形成,越來越多農村勞動力離土離鄉,進廠進城,青壯年農民到城市和沿海先行工業化地區(尤其是長三角和珠三角)務工經商,這樣一個進廠進城的浪潮很快就席卷了整個中國農村,推動了農村勞動力的全國性流動,產生了一個成熟的全國勞動力市場:哪里收入高,哪里就有更多勞動力涌入,從而形成了相對均衡的全國勞動力價格。

    全國統一勞動力市場對那些人多地少、自然條件惡劣的農村的勞動力有更大吸引力,因為進城務工經商收入遠高于務農收入。所以,率先響應全國勞動力市場機會的是那些人多地少經濟比較貧困的地區,如四川、貴州和河南,且越是人多地少經濟貧困的村莊就有越徹底的勞動力進城。那些人少地多農業條件優越的農村地區,農業收入相對較高,進城務工收入只是略高于務農收入,甚至沒有務農收入高,這些地區農村勞動力進城就比較晚且相當不徹底,最典型的是黑龍江農村,人均耕地比較多且農業生產條件優越,到現在,黑龍江農村勞動力進城務工經商也不普遍。還有一些資源條件惡劣、相對封閉的邊疆少數民族地區,農民文化程度比較低,受地方傳統影響大,農民進城務工經商的適應能力比較差,從而出現了雖然貧困卻仍然較少進城務工經商的情況。也就是說,同樣的全國性勞動力市場對不同農村地區的效應卻是不同的,對于人多地少、農業生產條件惡劣的農村地區(尤其是漢族地區)具有極大吸引力,這些農村勞動力最早且最徹底地進城務工經商,從而留下了較多農村獲利機會給仍然留村的勞動力。農村資源條件越好、農業收入相對越高的農村,農業勞動力進城時間就越晚且越不徹底。相對封閉的邊疆少數民族地區則往往由于農民缺少教育文化基礎,不很適應進城務工經商,以至于當前仍然有相當部分勞動力困守農村。

    當前全國絕大多數農戶家庭都可以同時從農業和進城務工經商兩個方面獲得收入。從農業收入來講,雖然同一村社農戶都平均獲得了土地承包權,不同地區農業資源條件差異卻很大。有一些地區人多地少,農村剩余勞動力缺少在農村的獲利機會,全國統一勞動力市場的形成就為這些剩余勞動力進城務工經商提供了機會,越多勞動力進城務工經商,就留下越多農村獲利機會給缺少進城機會或能力的留守勞動力(比如因為父母年老需要照顧而無法進城務工經商的農村青壯年),且正是因為可以在農村增加獲利機會,那些缺少進城條件的農村勞動力才不會勉為其難地離村進城,而是留下來成為了“中堅農民”。

    資源條件好的農村,所有農戶都平均獲得了相對優越的農業生產資料,從而可以有相對較高的農業收入,農村剩余勞動力較少,農業收入不低于外出務工經商收入,這些地區農村勞動力就不愿意外出務工經商,也就較少讓渡出農村獲利機會。但這不是問題,因為優越的農業資源條件使得所有留村農戶都可以獲得較高農業收入。相對封閉的邊疆少數民族地區,資源條件不好,又因為文化教育程度較低而難以有效進入全國勞動力市場,因此造成了區域性的農村貧困,這類地區的貧困是尤其要重視的。

    在當前中國農村,全國勞動力市場對資源優越的農村地區影響有限。絕大多數人多地少資源條件較差的農村青壯年勞動力受全國勞動力市場的巨大吸引,較早及較徹底地進城務工經商,不僅提高了農戶的收入水平,而且為無法進城的農村勞動力讓渡出新增獲利機會。也就是說,除相對封閉的邊疆少數民族地區以外,一般農村地區只要農戶家庭有勞動力,這些農戶家庭就可以從全國統一勞動力市場獲得相當于平均工資水平的收入,這樣的農戶家庭就不可能落到貧困線以下。

    四、關于平均工資率的問題

    因為市場經濟的充分發展,勞動力的充分流動,當前中國已經形成了全國統一的勞動力市場。這個全國統一勞動力市場首先表現在進城務工經商方面的充分競爭性,即勞動力會依據收入高低、勞動時間長短、勞動艱苦程度、工作環境好壞等等進行選擇,最終形成與勞動力條件相匹配的工資收入水平。從勞動力來講,有技術性、專業性比較強的技術工人,技術工人前期投入教育相對較多,且因為專業性強而存在職業粘性,往往有較為穩定的工作和較高的工資水平,一般普通的生產線工人則專業化程度不高,只有較低的工資,流動性往往較大;工廠生產線勞動對個人紀律性和耐力要求很高,建筑工地勞動則活動范圍較大,身體相對自由;年輕人普遍愿意在相對干凈安全的工廠勞動,中年勞動力則更多到工地上從事危險性更大也更臟累的工作;文化程度低的人可能更多從事體力勞動,文化程度高的人更多從事技術性強的工作;不愿受約束的人更愿選擇自雇就業比如做城市攤販,風險厭惡型勞動力則偏好工廠勞動。這些差異又不是絕對的,而是在個人能力、偏好、年齡與工作收入、工作環境、工作自由程度等之間的平衡,任何一個工作領域有了更高工資或更好環境,就會有更多人去爭取,比如城市攤販與工廠勞動之間,如果城市攤販收入高且風險小(被城管驅趕的風險),就會有更多工廠勞動者加入到攤販行列,以至于攤販過剩,收入下降。再比如技術工人與普通工人之間,如果技工收入高且穩定,就會有更多人試圖通過教育和技術積累成為技工,增加技工的競爭性,降低技工工資。

    在幾乎無限的市場機會和同樣幾乎無限的勞動力供給中,在城市開放的就業市場上形成了勞動力素質、工作環境與工資水平之間的均衡,并為幾乎所有進城勞動力提供了通過努力工作來獲取收入的機會。這種均衡與機會不僅表現在不同的工作之間,而且表現在不同地區比如珠三角和長三角、大都市與中小城市、南方與北方、工廠與煤礦等,哪里機會更多、收入更高、風險更小、工作環境更好,哪里就會有更多勞動力進入,反之亦然,這樣就會形成勞動力供給的地區均衡。

    造成以上均衡的根本原因是改革開放以后數以億計農村勞動力的進城,這些進城勞動力在城市各處尋找就業與獲利機會,成為這個時代最有主動性和最為活躍的力量。如前已述,最早且最徹底進城的是那些人地關系比較緊張的漢族地區農民。進城早是因為同樣的城市務工經商獲利機會對于資源較少農村地區的農民具有更大吸引力;進城徹底是指,因為農村資源條件比較差,獲利機會少,這些地區年齡相對較大、缺少比較優勢的農民也會進城,或年齡相對較大已不再適合城市務工的農民,卻仍然遲遲不愿返鄉。資源條件比較優越的農村地區,農民進城務工經商比較晚且不夠徹底。就是說,只有在城市化不斷推進,城市工資水平不斷提高的情況下,才對這些農村勞動力產生了吸引力,但由于農村仍然有較多獲利機會,缺少比較優勢的農村勞動力(比如年齡偏大)更多留守農村。

    大量農村勞動力進城務工經商,不僅提高了農戶家庭收入,而且讓渡出來農村獲利機會,從而為不能或不愿進城的農村勞動力提供了增加收入的機會。有農戶因為父母年老、子女年幼而無法離開農村,他們卻可能獲得因為其他農戶進城后讓渡出來的機會獲利,比如擴大種植規模(通過土地流轉)經營小農機。相對于城市更多獲利機會來講,農村獲利機會較少,不過,這樣的獲利機會匹配到缺少進城機會的農戶家庭,就增加了留村農戶的收入水平。或者說,較大的勞動力流動性獲得較高收入,較少流動性的農戶也有增加收入的機會。

    在當前中國城鄉開放的情況下,中國特色的農村體制還為農民提供了與一般發展中國家不同的特征,最典型的就是中國農村集體所有制,以及與此相關的村莊傳統。村莊具有悠遠歷史,農民祖祖輩輩居住在村莊,村莊中的親朋鄰里熟人社會關系形成了村莊的社會資本和歸宿感、安全感。新中國的集體所有制則為所有農戶提供了免費使用的宅基地和建筑在宅基地上的住房,農戶平均分配了村社集體土地的承包經營權。就是說,所有農戶都在村莊中有宅基地,有住房,有承包地。當然,僅靠土地收入是不夠的,所以當前中國農村絕大多數勞動力都進城務工經商了,但大部分農戶仍然在依靠家庭中缺少進城機會的中老年父母耕種自家土地。在農業機械化程度不斷提高的情況下,農村中老年人種田,種得了也種得好,而且種田本身能為他們帶來勞動的意義。正是通過土地與勞動結合,并在勞動基礎上建立村莊熟人社會中的各種關系,才使得村莊是生產性的而不是消費性的,是積極的而不是消極的。而村莊生活成本低,與大自然接觸,與土地結合,在應對老齡化方面也具有極為重要的功能。

    中西部地區缺少進城就業機會的中老年人從事農業生產,因為普遍經營規模小,農業收入有限。農業具有很強的季節性,每年真正農忙的勞動時間也就兩個月左右。相對來講,在沿海發達地區農村,因為已經完成鄉村工業化,村莊中老年農民有眾多家門口的二三產業就業機會,而且這些二三產業就業機會與季節性的農業不同,是全年性的,不受季節限制,這些家門口的全年都有的二三產業就業機會就為村莊幾乎所有有勞動能力的人提供了獲利機會。在蘇南農村調研,經常遇到70歲老年人仍然從事三份工作的例子:當門衛、送牛奶、打掃衛生。這樣就可以一家三代(年老父母、中年夫妻、年輕子女)勞動,僅靠勞動收入就可以有較高家庭收入。

    與沿海地區和一般中西部農村形成鮮明對照的是邊疆少數民族地區,因為相對封閉且農民缺少較高教育,雖然農村資源環境十分惡劣,卻至今仍然較少進入全國勞動力市場,因此出現了普遍的貧困。

    最近幾年出現了農民工返鄉創業現象,從調研情況來看,因為農村獲利機會有限,返鄉創業成功率很低,最終所謂成功的返鄉創業不過就是獲得了投入勞動力的城市平均工資水平的利潤。也就是說,除極少數邊疆少數民族地區以外,當前中國已經形成了一個全國性的勞動力市場,這個市場幾乎無處不在,遍及不同地區、不同行業及城鄉,最為重要的是形成了市場平均工資率。被這個全國統一勞動力市場覆蓋的城鄉,所有勞動力都可以較為容易地獲得市場平均工資收入。

    五、農民家庭收入周期與農民收入斷裂帶

    在全國性勞動力市場已經形成的情況下,勞動力平均工資率就使得幾乎所有勞動力都有機會獲得社會平均工資。這樣一來,農民家庭收入的多少就取決于家庭勞動力的多少。家庭勞動力越多,收入就越高;家庭勞動人口占比越高,家庭就越富裕;家庭越是存在以代際分工為基礎的半工半耕,家庭純消費人口就越少,家庭經濟狀況就越好。

    相對來講,上有老下有小的家庭,中青年夫妻因為要照顧家庭而無法進城務工經商,自由選擇空間較小,只能從農村獲取進城務工經商農戶讓渡出來的獲利機會,這樣的農戶家庭經濟相對困難。但由于有可以增加獲利的機會,也可以享受到市場平均工資率的好處,而不至于特別困難。因此,在已經形成全國勞動力市場的條件下,只要農戶家庭有勞動力,無論城鄉,也無論從事什么職業,都可以相對容易地獲得市場平均工資。農民家庭的富裕程度與家庭勞動力數量、占比及投入到勞動力市場的程度正相關,也就主要與農戶家庭周期正相關,農戶家庭之間的收入只有量的差異,并無質的差異。最好的時期是一家三代人都有勞動能力,都可以從市場上獲利,比如蘇南以及一般農業型地區(老年父母從事農業生產、中年夫妻及年輕子女務工經商)。最困難的時期是父母年老失去勞動能力甚至生活不能自理,子女年幼仍在學校讀書學習,中年夫妻上有老年父母需要照料,下有年幼子女需要撫育,家庭就處在最困難時期。

    不過,隨著時間推移,年幼子女成年了,這個農戶家庭勞動力增加,經濟收入也就相應增加了。

    從具體家庭勞動力的情況來講,每個人勞動能力和積極性都是不同的,有人勤快有人懶散,有人聰明有人笨拙,在勞動力市場上可能就會有完全不同的收入。不過,一般情況下,這種收入上的差別仍然只是量的差異而沒有質的差異。真正造成對農戶家庭沖擊的是家庭主要勞動力重病重殘,從而失去了進入勞動力市場的條件。即使中青年夫妻一方重病重殘,不僅會造成重病重殘方失去勞動收入,另外一方也不得不費時費力照料,從而使全家陷入貧困。還有農戶經營投資失敗而負債累累。無論天災還是人禍,村莊熟人社會總會有極少數農戶因為種種原因缺少可靠收入,以至于家庭經濟陷入困境,甚至溫飽問題也解決不了,基本醫療和教育、住房更加無法保障。這樣的農戶就成為與村莊其他有勞動力一般農戶不可比的特殊農戶,其收入遠低于一般農戶,生活困頓狀況眾所周知,根本不用計算他們的收入水平,他們都是村莊公認應當得到救助的貧困戶了。

    除了家庭主要勞動力重病重殘造成的收入低下以外,農村還有一些特殊困難戶,典型的如沒有子女的五保戶和喪失父母的孤兒。這樣的特殊人群很容易識別,因此一律納入到國家特困救助群體中了。

    小結一下就是,一般農戶家庭因為有勞動力,可以從全國統一勞動力市場上獲得平均工資收入,就使得這些正常的農戶家庭可以有大致相差不多的家庭收入。不同農戶收入多少與家庭勞動力多少和勤懶程度、家庭策略、家庭周期有關,但都在一個正常收入區間,一般不會有很高收入,最低收入也遠遠高于當前國定貧困線。缺少進入全國勞動力市場獲取收入的農戶家庭,因為無法從市場上獲得足夠收入,其家庭經濟狀況就遠低于其他一般農戶,成為村莊眾所周知的、與一般農戶條件不可比的貧困戶。在一般農戶收入和具有不可比性的貧困戶收入之間有著一個巨大的收入斷裂帶,這個斷裂帶的核心就是當地共識的最低生活保障水平線,一般農戶家庭收入遠高于這個最低生活保障水平線,沒有勞動力家庭收入低于這個最低生活保障水平線。村莊95%甚至99%的農戶家庭收入都遠高于此線,只有極少數特殊情況家庭收入低于此線。在正常農戶家庭收入與特殊農戶家庭收入之間有一個相當寬廣的區域,這個區域就是我們所說的農戶收入斷裂帶。這個斷裂帶不僅具有統計上的顯著性,而且是當地村莊共識。

    六、農村低保與大數據比對為什么有效

    2004年前后中國開始在一些省市試行農村最低生活保障制度,2008年在全國推行。所謂農村低保,就是農村居民最低生活保障,其保障對象是家庭年人均收入低于當地最低生活保障標準的農村居民。

    按低保制度設計,凡是農村居民人均收入低于當地最低生活保障線的農戶,都應當納入低保,應保盡保,并對農戶低于低保線的收入部分進行無條件“補差”。但是,剛開始推行低保制度時,因為地方財力有限,低保未能做到應保盡保,低保救助金額也比較低。地方往往只是對少數特殊困難戶進行救助。隨著國家低保財政投入力度的加大,越來越多農戶納入低保,在農戶收入實際上很難統計的情況下,因為低保“補差”是國家出錢,低保實踐中就出現了各種亂象。

    具體來講,剛開始低保指標比較少、“補差”水平也比較低時,村莊公認最貧困的農戶(即在農民收入斷裂帶以下的農戶)首先被納入到低保“補差”中,享受到低保救助。隨著國家低保投入力度的加大,低保戶數量持續擴大,很多位于農民收入斷裂帶以上的農戶也被納入到低保戶中。因為缺少相對客觀的農戶收入統計,低保戶的確定就要依靠“社區瞄準”。在程序不規范時,“社區瞄準”嚴重依賴村干部的道德水準,嚴格按程序又可能受到村莊人際關系的干擾。在農村低保實踐中,因此出現了十分普遍的“關系保”“人情保”“維穩保”,低保亂象叢生,因為低保而發生的上訪極為普遍。一個鄉鎮黨委書記說:所有地方干部都向上級爭資源,唯有“低保”大家避之不及。為了防止低保實踐中的這些矛盾,一些地方通過平均主義來應對,最典型的就是“輪流吃低保”和“超過60歲老年人吃低保”,低保戶變成了低保人。

    低保實踐中出現問題有內外兩個原因,外因是農村低保數量超過了農村實際需要,大量家庭收入高于低保標準農戶進入低保,這些農戶家庭收入遠遠高于農民收入斷裂帶,而與一般農戶收入不相上下,內因則是農戶收入很難客觀測量。低保亂象的關鍵不在于將村莊眾所周知的位于農民收入斷裂帶以下的貧困農戶排除在了低保救助以外,而在于將很多位于農民收入斷裂帶以上的農戶納入到低保救助中了。收入低于斷裂帶的農戶,其貧困狀況與一般農民不可比,全國農村都很少有低保漏評了經濟最困難農戶的情況。問題是如何甄別出虛假低保戶。雖然農戶收入很難客觀測量和統計,卻可以通過一些相關指標來判斷農戶家庭收入是否高于低保標準。低保亂象的一個重要表現就是“開豪車吃低保”,并受到輿論的廣泛惡評。之所以“開豪車吃低保”很荒謬,是因為低保戶收入無法維持當地最低生活標準,怎么可能買得起豪車?反過來就可以推斷,凡是有豪車的肯定不是低保戶。因此,全國各地在對低保戶的甄別中,很重要的一條就是排除法,比如家庭有消費性的轎車、大型農機具、城市商品房、家庭成員有財政供養人員、大額銀行存款、工商營業執照等,只要有其中一項,其家庭收入就不可能低于當地最低生活保障水平。地方政府通過與銀行、車管所、財政、社保、工商等部門進行信息聯網,通過大數據比對,很容易就可以查驗出已經納入或申請加入低保農戶的條件,從而可以有效排查出假低保。

    大數據比對在低保實踐中發揮了十分重要的作用。2016年前后,全國大部分省市自治區開始健全低保大數據比對。通過大數據比對,很多省市自治區剔除了一半甚至更多的假低保戶,同時農村低保支出并未減少而是繼續增加,低保戶“補差”大幅度提高。一般來講,大數據比對下去的假低保戶都是“關系保”“人情保”“維穩保”,是不符合低保條件的。極個別特殊情況也可以個案甄別。也有部分納入到低保戶的假低保戶未被大數據比對排查出來,這樣的戶數不是太多,不影響大局。也就是說,通過大數據比對,可以相對精準地識別出農村低保戶。大數據比對以后,低保實踐中的一個重要經驗就是嚴格把控新進低保戶的入口,一方面繼續進行大數據比對,一方面嚴格按照程序評定低保戶,尤其注重公開,這樣就有效地規范了農村低保的評定與管理。與過去一個時期農村低保亂象相比,當前農村低保工作相當規范且很少引發負面輿情。農村低保工作常規化和規范化了,成為了惠民工程的典型。

    七、精準扶貧中為什么會出現識別難

    相對于農村低保來講,當前農村精準扶貧中存在著普遍的精準識別難題。其中原因之一,是2014 年開始識別貧困戶時,地方政府依據國家統計局8200多萬貧困人口的指標來確定農村貧困戶。實際上,真正收入低于當時國定貧困線的農戶遠沒有8200多萬人這么龐大,尤其是非邊疆少數民族地區,所謂貧困戶,基本上都已被農村低保戶所容納,非農村低保戶的貧困戶幾乎不存在,因為按2014年標準農村貧困線比低保線略高,但無論是貧困線還是低保線都處在農民收入斷裂帶中間,農戶收入低于斷裂帶的幾乎無例外都已納入到低保戶中。此外還有眾多“人情保”“關系保”等假低保戶也納到低保戶中了。

    2014年開始為貧困戶建檔立卡時,全國農村普遍按上級分解下來的貧困戶人數進行了填報,這個貧困人數遠超農村低保人數。有些地區填報貧困戶時相當隨意,也有一些地區很認真,通過倒排收入來確定貧困戶。無論哪種方法,全國各地確定的貧困戶都有大量家庭收入遠高于國定貧困線。在精準扶貧中,因為扶貧政策含金量高,大量非貧困戶建檔立卡獲得好處,就引發村莊矛盾及負面輿情,國家因此要求精準識別貧困戶回頭看,再回頭看,以及借助大數據比對來剔除假貧困戶。

    2016年農村低保戶大數據比對中,有一半以上低保戶被大數據比對剔除。因為農村貧困戶數量遠多于低保戶,而貧困線與低保線相差不多,經過排除非貧困戶的大數據比對,為精準識別貧困戶而進行的回頭看再回頭看,這樣就可能有過半的建檔立卡貧困戶要被剔除。我們在河南新蔡縣調研,有兩個鄉鎮在“回頭看”中將90%的建檔立卡貧困戶剔除出去,農民群眾對精準扶貧的滿意度大幅度提高,因為被剔除出去的建檔立卡貧困戶收入遠高于國定貧困線。問題是建檔立卡的扶貧信息系統是由國務院扶貧辦來負責管理的,建立這個扶貧信息系統的目的也是為了防止地方政府的機會主義,搞數字脫貧。因此,納入到扶貧信息系統的建檔立卡貧困戶,個別調整是可以的,大規模剔除是不被允許的。大量假貧困戶無法剔除,真扶貧就扶到假貧困戶上來,這樣的扶貧就必然引發各種矛盾。這些矛盾匯集到中央,中央就要求下面上報各種數據,中央與地方、地方與基層、基層與扶貧干部、扶貧干部與農民、貧困戶與非貧困戶之間就有了各種博弈,就造成了當前精準扶貧中的普遍亂象。

    八、小結

    理解扶貧與低保治亂的關鍵在于要理解農民收入斷裂帶。事實上,無論是低保線還是貧困線都處在農民收入斷裂帶內,斷裂帶上的農戶與帶下農戶幾無差異,即低保戶與貧困戶幾無差異。既然沒有差異,國家又按比低保戶數量大得多的貧困戶來要求地方精準識別貧困戶,這就必然造成亂象。況且大數據比對表明,之前的低保戶中有一半是假低保,還被剔除出去了。因此,在進入全國勞動力市場的農村地區,有了低保這一強有力的社會救助手段,扶貧就沒有意義了。真正要做的扶貧,恰是要進入那些仍然未能進入到全國勞動力市場的邊疆少數民族地區的農村進行基礎設施建設,提供較好的基本公共服務。

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湖北荊門人,1968年生,現為華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授。 主要從事鄉村治理和鄉村建設研究。
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